Tema 1.113 do STJ após a LC nº 227/2026: a nova base de cálculo do ITBI autoriza o arbitramento municipal?

A definição da base de cálculo do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis, o ITBI, sempre foi um dos principais pontos de conflito entre contribuintes e administrações municipais.

De um lado, o contribuinte apresenta o contrato de compra e venda e declara o valor efetivamente ajustado entre as partes. De outro, o Município frequentemente considera que o preço informado está abaixo do valor de mercado e, com base em tabelas internas, sistemas eletrônicos ou avaliações próprias, exige o imposto sobre um montante superior.

Durante anos, essa prática resultou na utilização do chamado “valor venal de referência”, estabelecido previamente pela administração tributária municipal e aplicado, muitas vezes, de forma automática. Cabia ao contribuinte aceitar a avaliação ou iniciar uma discussão administrativa ou judicial para demonstrar que o valor atribuído pelo Município não correspondia às condições reais da negociação.

A controvérsia parecia ter sido solucionada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Tema Repetitivo nº 1.113. Contudo, a Lei Complementar nº 227/2026 alterou o art. 38 do Código Tributário Nacional e trouxe novos elementos para o debate.

A nova redação passou a prever expressamente que o valor venal será estimado por critérios técnicos e que o contribuinte poderá apresentar avaliação contraditória em procedimento específico. A partir disso, surgiu a interpretação de que os Municípios teriam recebido autorização legislativa para voltar a determinar previamente a base de cálculo do ITBI.

Mas será que a LC nº 227/2026 realmente afastou o entendimento firmado pelo STJ?

O que o STJ decidiu no Tema 1.113

Em 2022, no julgamento do Recurso Especial nº 1.937.821/SP, a Primeira Seção do STJ fixou três teses sobre a base de cálculo do ITBI.

A primeira estabeleceu que a base de cálculo do imposto corresponde ao valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado. Esse valor não está vinculado à base de cálculo utilizada para o IPTU, que não pode sequer funcionar como piso mínimo de tributação.

A segunda reconheceu que o valor da transação declarado pelo contribuinte goza de presunção de compatibilidade com o valor de mercado. Essa presunção não é absoluta, mas somente pode ser afastada pelo Fisco mediante a instauração de processo administrativo próprio, nos termos do art. 148 do CTN.

A terceira afastou expressamente a possibilidade de o Município arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com fundamento em um valor de referência estabelecido unilateralmente.

O STJ não afirmou que o Município está obrigado a aceitar qualquer valor informado pelo contribuinte. O que a decisão estabeleceu foi uma ordem procedimental.

Primeiro, o contribuinte declara o valor da operação. Caso a administração tributária possua elementos concretos para considerar esse valor incompatível com a realidade, deverá instaurar o procedimento adequado, demonstrar as razões da discordância e assegurar ao interessado o contraditório e a ampla defesa.

O que não se admite é a substituição automática do valor da operação por uma pauta fiscal ou por uma avaliação produzida unilateralmente, sem exame das circunstâncias concretas do negócio.

Essa conclusão foi fundamentada, entre outros elementos, no fato de que o valor de mercado de um imóvel não pode ser determinado exclusivamente por médias, tabelas ou critérios padronizados.

Imóveis localizados na mesma região, com áreas semelhantes, podem ser negociados por valores distintos em razão do estado de conservação, da necessidade de reformas, da existência de benfeitorias, da urgência do vendedor, das condições de pagamento e de outras particularidades conhecidas, principalmente, pelas partes envolvidas na transação.

A alteração promovida pela LC nº 227/2026

A LC nº 227/2026 acrescentou novos parágrafos ao art. 38 do CTN.

O dispositivo passou a definir valor venal como o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado. Para a realização dessa estimativa, poderão ser considerados critérios técnicos como os preços praticados no mercado imobiliário, informações fornecidas por cartórios e agentes financeiros, localização, tipologia, destinação, padrão, área do terreno e da construção, além de outros parâmetros usualmente utilizados na avaliação de imóveis.

A lei também determinou que os Municípios e o Distrito Federal divulguem os critérios utilizados para estimar o valor venal. O contribuinte poderá contestar a estimativa mediante a apresentação de avaliação contraditória em procedimento específico, conforme a legislação municipal ou distrital.

A redação, sobretudo quando analisada isoladamente, abriu espaço para uma interpretação favorável aos Municípios.

Segundo essa leitura, a administração tributária poderia estimar previamente o valor de mercado do imóvel com base nos critérios previstos no § 2º, utilizar esse montante para calcular o ITBI e transferir ao contribuinte o ônus de contestá-lo posteriormente.

Essa interpretação, no entanto, recriaria praticamente o mesmo sistema de valor venal de referência rejeitado pelo STJ: o Município determinaria unilateralmente a base de cálculo e o contribuinte teria que provar que o valor correto é outro.

A mudança de nomenclatura, de “valor de referência” para “valor estimado por critérios técnicos”, não seria suficiente para alterar a essência do procedimento.

Estimar o valor não é o mesmo que arbitrar a base de cálculo

O ponto central para a interpretação da nova norma está na distinção entre a atividade de estimar o valor de mercado e o ato de arbitrar a base de cálculo do tributo.

A administração tributária pode, evidentemente, utilizar sistemas de avaliação, bancos de dados, informações cartorárias, preços de imóveis semelhantes e outros parâmetros para fiscalizar as operações.

Esses instrumentos são legítimos e importantes para identificar situações em que o preço declarado possa estar significativamente abaixo do valor praticado no mercado.

A estimativa municipal pode servir como indício de possível subavaliação. Também pode fundamentar a abertura de procedimento fiscal e auxiliar a autoridade administrativa na análise da operação.

O que não se pode admitir é que essa estimativa se transforme, automaticamente, em base de cálculo definitiva do ITBI.

Uma coisa é o Município afirmar que, segundo seus critérios técnicos, determinado imóvel possui valor estimado de R$ 500 mil. Outra, juridicamente distinta, é desconsiderar um contrato de compra e venda celebrado por R$ 350 mil e exigir imediatamente o imposto sobre R$ 500 mil.

Para afastar o valor declarado no contrato, a Fazenda Pública precisa demonstrar que a declaração ou os documentos apresentados são omissos, inconsistentes ou não merecem fé. É nesse momento que incide o art. 148 do CTN.

O art. 148 do CTN permanece em vigor

A LC nº 227/2026 não revogou nem modificou o art. 148 do Código Tributário Nacional.

Esse dispositivo determina que, quando o cálculo do tributo considerar o valor ou o preço de bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade somente poderá arbitrá-lo mediante processo regular e quando as declarações, esclarecimentos ou documentos apresentados pelo contribuinte forem omissos ou não merecerem fé.

O artigo ainda assegura, em caso de contestação, a realização de avaliação contraditória administrativa ou judicial.

Portanto, os novos parágrafos do art. 38 não podem ser interpretados isoladamente. Eles precisam ser harmonizados com as normas gerais que disciplinam o lançamento e o arbitramento tributário.

O art. 38 trata do critério material da base de cálculo e dos elementos que podem ser empregados para estimar o valor de mercado. O art. 148, por sua vez, disciplina o procedimento necessário para afastar o valor ou o preço declarado pelo sujeito passivo.

Não há incompatibilidade entre esses dispositivos.

O Município pode realizar avaliações técnicas e definir critérios objetivos de fiscalização. Todavia, quando existir uma operação concreta, formalizada por contrato e acompanhada de documentação, a simples divergência entre o preço declarado e a estimativa municipal não autoriza a substituição automática da base de cálculo.

A estimativa pode justificar a fiscalização. O arbitramento, porém, depende de processo regular.

A nova lei confirmou parte importante da tese do STJ

A nova definição de valor venal introduzida no art. 38 do CTN está alinhada com a primeira tese do Tema 1.113.

Tanto o STJ quanto a LC nº 227/2026 reconhecem que a base de cálculo do ITBI corresponde ao valor pelo qual o imóvel seria negociado em condições normais de mercado.

Isso reforça a conclusão de que a base do ITBI não está vinculada ao valor utilizado para o IPTU.

O IPTU possui características próprias. Sua base normalmente é apurada mediante critérios gerais e abstratos aplicáveis a um grande número de imóveis, considerados periodicamente pela administração municipal.

O ITBI, diferentemente, incide sobre uma transmissão específica. Sua apuração deve considerar o imóvel concretamente negociado e as circunstâncias existentes no momento da operação.

Consequentemente, o Município não pode utilizar o valor do IPTU como base automática nem escolher, sem procedimento próprio, o maior valor entre o contrato, a planta genérica e a avaliação produzida por seu sistema eletrônico.

Nesse aspecto, a alteração legislativa não superou o Tema 1.113. Ao contrário, incorporou ao CTN o conceito de valor de mercado utilizado pelo próprio STJ.

A transparência dos critérios não elimina o direito ao contraditório

Outro ponto relevante da LC nº 227/2026 é a obrigação de divulgação dos critérios utilizados pelos Municípios para estimar o valor venal.

A medida representa avanço em relação a sistemas de avaliação obscuros, nos quais o contribuinte recebia apenas o valor final atribuído ao imóvel, sem conhecer os imóveis utilizados como referência, os fatores de valorização considerados ou a memória de cálculo aplicada.

A simples divulgação de critérios gerais, entretanto, não é suficiente para legitimar o arbitramento.

Para que a avaliação municipal possa afastar o valor da transação, será necessário demonstrar como os critérios foram aplicados ao imóvel específico.

Não basta informar genericamente que foram consideradas localização, área e padrão construtivo. A administração deve indicar os dados utilizados, os elementos de comparação, as características identificadas e as razões pelas quais o valor declarado não seria compatível com o mercado.

Além disso, o contraditório deve ocorrer de forma efetiva. Não pode ser transformado em um mecanismo meramente formal, no qual o contribuinte seja obrigado a recolher o ITBI sobre o valor municipal para somente depois pedir restituição ou questionar a diferença.

A garantia de contestação prevista no § 3º do art. 38 deve ser lida como proteção ao contribuinte, e não como autorização para a cobrança unilateral seguida de uma defesa posterior.

O valor declarado continua tendo relevância jurídica

É necessário reconhecer que a nova redação do art. 38 não reproduziu expressamente a afirmação de que o valor declarado pelo contribuinte goza de presunção de compatibilidade com o mercado.

Essa ausência certamente será utilizada pelos Municípios para defender uma nova dinâmica de apuração.

Ainda assim, a presunção reconhecida pelo STJ não decorreu apenas da redação anterior do art. 38. Ela também foi construída a partir do princípio da boa-fé objetiva, das modalidades de lançamento aplicáveis ao ITBI e do procedimento de arbitramento previsto no art. 148 do CTN.

O contrato de compra e venda e o valor nele declarado não constituem uma informação juridicamente irrelevante. Representam o preço efetivamente informado pelas partes para uma operação determinada.

Esse valor poderá ser questionado, especialmente diante de indícios de simulação, fraude, omissão ou incompatibilidade manifesta com a realidade. Contudo, não deve ser desconsiderado com fundamento exclusivo em uma estimativa genérica produzida pela administração.

A presunção é relativa. O Município pode afastá-la, mas precisa fazê-lo pela via adequada.

O que a LC nº 227/2026 efetivamente autorizou

A nova legislação autorizou os Municípios a desenvolverem mecanismos técnicos de avaliação e fiscalização do mercado imobiliário.

Também estabeleceu critérios mínimos que podem orientar essa atividade e impôs maior transparência na divulgação da metodologia utilizada.

Isso não equivale, porém, a uma autorização para o retorno das antigas pautas fiscais aplicadas automaticamente.

O novo art. 38 não permite que a autoridade municipal:

escolha unilateralmente o maior valor entre o contrato, o IPTU e a estimativa administrativa;
utilize uma tabela genérica como base definitiva do imposto;
apresente apenas o resultado da avaliação, sem demonstrar a metodologia aplicada;
desconsidere o valor contratual sem apontar elementos concretos que coloquem sua veracidade em dúvida;
transfira integralmente ao contribuinte o ônus de provar que sua declaração é verdadeira;
imponha o pagamento sobre a avaliação municipal antes de assegurar uma oportunidade efetiva de manifestação.

A leitura juridicamente mais adequada é a de que a LC nº 227/2026 ampliou e disciplinou os instrumentos de avaliação municipal, mas não afastou as garantias procedimentais aplicáveis ao arbitramento.

Um novo capítulo da controvérsia, não um retorno ao passado

A LC nº 227/2026 certamente inaugurará uma nova etapa de discussões administrativas e judiciais sobre a base de cálculo do ITBI.

A redação do novo art. 38 trouxe argumentos para ambos os lados.

Os Municípios poderão sustentar que a lei complementar reconheceu expressamente sua competência para estimar o valor de mercado e permitiu que o contribuinte apresente avaliação contraditória quando discordar do montante apurado.

Os contribuintes, por outro lado, poderão demonstrar que a autorização para estimar tecnicamente o valor não se confunde com a possibilidade de arbitrá-lo unilateralmente. Poderão também invocar a permanência do art. 148 do CTN, a boa-fé objetiva e os fundamentos processuais do Tema 1.113.

A interpretação mais equilibrada não retira do Fisco o poder de fiscalização, mas também não transforma o contribuinte em suspeito apenas porque o preço declarado é inferior à estimativa produzida por um sistema municipal.

O Município pode avaliar. Pode fiscalizar. Pode solicitar documentos e esclarecimentos. Pode, inclusive, afastar o valor declarado quando existirem fundamentos concretos para isso.

O que não pode fazer é transformar uma estimativa unilateral em verdade absoluta.

Considerações finais

A LC nº 227/2026 não restabeleceu, de forma automática, o antigo valor venal de referência como base de cálculo do ITBI.

A nova redação do art. 38 do CTN confirmou que o imposto deve considerar o valor de mercado do imóvel e autorizou as administrações tributárias a utilizar critérios técnicos para estimá-lo. Também exigiu transparência e assegurou ao contribuinte a possibilidade de apresentar avaliação contraditória.

Essas disposições, entretanto, devem ser interpretadas em conjunto com o art. 148 do CTN.

Assim, a estimativa municipal deve funcionar como instrumento de fiscalização e como possível fundamento para a abertura de procedimento administrativo. Ela não pode substituir automaticamente o valor declarado na operação.

O valor informado pelo contribuinte continua sujeito à fiscalização e não possui presunção absoluta. Mas seu afastamento exige motivação, análise individualizada e respeito ao contraditório e à ampla defesa.

Em síntese, a nova legislação permite ao Município estimar o valor de mercado, mas não o autoriza a arbitrar definitivamente a base de cálculo por ato unilateral.

Avaliar não é lançar. Estimar não é arbitrar. E assegurar ao contribuinte a possibilidade de questionar posteriormente uma cobrança já imposta não substitui a necessidade de um processo administrativo regular antes do afastamento definitivo do valor declarado.